28 Ноября 2016
Маленькие, да неудаленькие (о «малых» политических партиях России, часть 1)
«Клуб Публичной Политики» начинает публикацию серии статей, посвященных «малым» партиям РФ. Но для начала необходимо проанализировать систему партийного строительства в период с 1990 года по настоящее время, чтобы максимально раскрыть те условия, в которых происходило формирование новых партий и регулировалась их деятельность, и сравнить с текущем законодательством.

 С 4 апреля 2012 г. в России вступил в силу новый Федеральный закон № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях»». Закон серьезно поменял существовавшую до того систему партийного строительства и порядок регистрации политических партий. О необходимости реформы политической системы, в том числе и в области партстроительства, впервые было заявлено в Послании Президента Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ 22 декабря 2011 г.: «Хотел бы сказать, что я слышу тех, кто говорит о необходимости перемен, и понимаю их. Надо дать всем активным гражданам законную возможность участия в политической жизни. Итак, считаю необходимым следующее: ввести упрощенный порядок регистрации партий. Мое предложение – по заявке от 500 человек, представляющих не менее 50 процентов регионов страны» . В течение трех месяцев шла работа по подготовке нового закона. 3 апреля 2012 г. закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях»» был подписан президентом Российской Федерации, а 4 апреля, после публикации в «Российской газете», официально вступил в действие.

Проблема партийного строительства стала особенно актуальна после ситуации, сложившейся на выборах в декабре 2011 г. Тогда в Москве, Санкт-Петербурге и ряде других городов проходили массовые акции протеста против результатов выборов в Государственную Думу РФ.  Только в Москве, по разным источникам, участвовало до 150 тысяч человек. Тогда ответом Российских властей на волнения в обществе, в том числе в области партийного строительства и функционирования, стала реформа закона «О политических партиях», который был принят еще в 2001 году. 

Анализ законов об общественных объединениях и политических партия до принятия поправок 2012 года 

Современное российское законодательство о партиях прошло пять этапов: у колыбели российских политических объединений стоял советский закон 1990 г. В 1995 г. его сменил намного более либеральный российский закон. В 2001 г. появился жесткий специальный закон о партиях, которые стали единственным игроком на выборах. Закон также расширял список требований к партии и контрольные права Министерства Юстиции. С 2004 г. к закону принимались поправки, централизировавшие партийное пространство. В 2012 г. партийный закон был кардинально смягчен, во многом он стал самым либеральным из всех. Теперь подробнее о каждом из этапов.

Начало российской партийной системе было положено весной 1990 г., когда была отменена 6-я статья Конституции СССР о руководящей роли КПСС. Осенью 1990 г. был принят Союзный закон «Об общественных объединениях», который признавал общественными объединениями, в частности, политические партии и массовые движения. Общественные объединения были разделены на общесоюзные, межреспубликанские, республиканские и местные. Общесоюзная партия должна была действовать в большинстве союзных республик и насчитывать не менее пяти тысяч членов.
Создать общественное объединение можно было по инициативе 10 человек, созвав учредительный съезд или конференцию и сформировав на ней устав и руководящие органы. Затем нужно было зарегистрировать устав общественного объединения в Минюсте, который мог отказать, если, например, был неверно оформлен устав. Отказ можно было оспорить в суде.

Кроме того, запрещалось создавать общественные объединения, выступающие за насильственное изменение конституционного строя, пропаганду войны и насилия, разжигание розни, а также посягающие на права или здоровья граждан. Общественным объединениям было запрещено также создавать военизированные или вооруженные формирования. При этом в партии можно было вступать только советским гражданам. 
Общественные объединения имели право вести хозяйственную деятельность и создавать предприятия, но только в уставных целях, распределять доходы между членами объединения было нельзя. Государство могло выделять деньги партиям и другим политическим движениям только на финансирование избирательных кампаний. Политическим объединениям также запретили получать деньги из-за рубежа. Кроме того, политические объединения должны были ежегодно публиковать свой бюджет. Вообще следить за соблюдением общественными объединениями закона было поручено прокуратуре, а за соблюдением устава следил Минюст. За доходами общественных объединений следили государственные финансовые органы. 

Весной 1995 г. депутатами Государственной Думы РФ был принят Федеральный закон «Об общественных объединениях», по которому была объявлена перерегистрация всех объединений до 1999 г.Закон предусматривал несколько форм общественных объединений, в частности организации с фиксированным членством и движения без членства. В 1998 г. законодатель уточнил, что политические общественные объединения могут действовать в форме политической организации - партии или политического движения. При этом было запрещено создавать профессиональные, национальные, этнические, расовые или религиозные политические объединения. Общественные объединения были разделены на общероссийские, представленные более чем в половине регионов, межрегиональные, представленные в менее чем половине регионов, региональные и местные в рамках одного муниципалитета.

Для создания партии стало достаточно трех учредителей, в том числе юридических лиц. Общественное объединение считалось созданным после принятия устава и формирования руководящих и контрольных органов, а права юрлица получало после госрегистрации.
Новый закон по-прежнему разрешал вступать в общественные объединения не только физическим, но и юридическим лицам, таким как общественные объединения. Теперь это касалось всех объединений, в том числе партий. Иностранцам было разрешено вступать в российские общественные объединения и выступать их учредителями.

Деньги из-за рубежа было запрещено получать только на выборы. Кроме того, была предусмотрена возможность государственного финансирования общественных объединений в форме грантов или выполнения объединением госпрограмм на конкурсной основе. Вместо прокуратуры за соблюдением партиями закон теперь следил Минюст. Минюст также получил дополнительные контрольные полномочия: общественные объединения ежегодно должно было подтверждать свое существование, если это не делается три года, ведомство вправе обратиться в суд за ликвидацией объединения, а также предоставлять решения своего руководства и текущие финансовые отчеты. 

Летом 2001 г. появился разработанный в ЦИК и администрации президента закон о партиях. Он ставил партии в намного более жесткие, по сравнению с прежними, рамки. Прежде всего, партии превращались в единственный тип политической организации. К моменту принятия нового закона были зарегистрированы 59 политических партий, 35 политических организаций и 104 политических движения.  К началу 2004 г. были зарегистрированы 44 партии: 19 новых и 25 преобразованных из объединений. 

Была впервые установлена минимальная численность для всех партий. Партия должна была иметь отделения более чем в половине регионов, по 100 человек в каждом, в остальных регионах отделение должно было включать минимум 50 человек, и насчитывать минимум 10 тысяч членов. При этом отделения партий могли быть только территориальными. Таким образом, закон косвенно запрещал региональные и межрегиональные партии.
Так же подтверждалось, что запрещено создавать профессиональные, национальные, этнические, расовые или религиозные политические объединения. Партиям было запрещено работать в каких бы то ни было государственных структурах кроме федерального, региональных и местных парламентов. Для партий была сохранена обязательная регистрация. Получить регистрацию нужно было в течение полугода после учредительного съезда, в течение последующих полугода нужно было зарегистрировать партийные отделения в половине регионов, иначе регистрация партии отзывалась.
За партиями сохранилось право создавать объединения и союзы, но без регистрации нового юрлица. Иностранцам запретили участвовать в партиях, а само членство стало исключительно индивидуальным. Было закреплено также, что один человек может состоять только в одной партии.

Партиям было вновь полностью запрещено принимать пожертвования от иностранных граждан и юрлиц, а также от международных организаций и движений, от государства или муниципалитетов. Партии по-прежнему должны были подтверждать Минюсту свое существование и представлять в налоговые органы и Минюст финансовую отчетность. Но теперь это делалось ежегодно. В результате поправок 2004 г. в Федеральный закон № 95-ФЗ 2001 года, минимальная численность партии была повышена в пять раз до 50 тысяч человек. При этом в половине регионов она должна была иметь отделения по 500 человек.

В общем, из 46 партий остались только 19, однако в последующие несколько лет восемь из них объединились. Весной 2009 г. было решено постепенно смягчить требования к численности партии: 1 января 2010 г. планка должна была опуститься до 45 тысяч членов партии при региональных отделениях по 450 человек, а 1 января 2012г. – до 40 тысяч, 400 человек соответственно.
 
Изменения в законодательстве о политических партиях 2012 года

В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность. Исходя из этого конституционного принципа государством гарантируется равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач. Государством обеспечивается соблюдение прав и законных интересов политических партий.  С таких слов начинается Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях», являющийся основой Российской партийной системы. Каким же изменениям он подвергся с принятием 2 апреля 2012 г.Федерального закона N 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях»»?

Важнейшим новшеством стало резкое снижение числа членов партии, необходимого для ее регистрации. Теперь необходимая минимальная численность политических партий снижена в 80 раз: с 40 тысяч до 500 человек. При этом снято требование о числе членов региональных отделений. Ранее более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна была иметь региональные отделения численностью не менее 400 членов каждое. По новому закону каждая партия сама будет устанавливать необходимую численность членов в своем уставе, никакая минимальная норма не устанавливается. Теоретически в регионе достаточно двух членов партии. Но при этом такие региональные отделения должны быть созданы не менее чем в половине субъектов РФ. 

Резкое снижение нагрузки на региональные отделения устанавливает и статья Закона о необходимом числе делегатов учредительного съезда партии: ранее необходимо было по три делегата от регионов, в которых созданы региональные отделения, теперь только по два. Для другой же половины российских регионов всякие количественные ограничения вообще сняты, то есть, наличия членов партии в них не требуется. По норме закона 2001 г.требовалось не менее 150 членов.

Другая группа системных изменений в новом законе о партиях касается порядка регистрации партий. Здесь также налицо очень серьезная либерализация наиболее важных положений. Раньше действовала норма, устанавливающая, что регистрация должна пройти не более чем через шесть месяцев со дня учредительного съезда, при этом регистрация региональных отделений могла быть отложена еще на полгода. В новом законе соответствующий документ о регистрации должен быть выдан не позднее чем через месяц со дня подачи уполномоченным органом партии заявления о государственной регистрации. К тому же, после самого факта регистрации партии федеральный или региональный регистрирующий орган обязан выдать документ, подтверждающий факт внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц в течение ближайших 3 рабочих дней. Тем самым срок регистрации законно созданных партий заметно сокращается.

Основания для отказа в регистрации партии в целом остаются прежними. Запрещены религиозные, этнические, региональные партии. Запрещается ограничение членства в партии по признакам пола, возраста, вероисповедания. К прежним основаниям для отказа добавлено лишь несколько: вводится запрет на регистрацию партий, чьи названия схожи с наименованиями уже зарегистрированных партий или общественных объединений, это же касается и совпадения аббревиатуры вновь созданной партии с аббревиатурой партии существующей. Тем самым не допускается возможность использования новыми партиями известных партийных брендов.

Важным элементом либерализации партстроительства стало введение нового пункта о приостановлении регистрации политической партии на строго определенных основаниях. Ранее по этим основаниям партиям могло быть отказано в регистрации, теперь же им предоставляется трехмесячный срок для устранения замечаний Министерства юстиции. К тому же Минюст будет обязан выдать мотивированное заключение с указанием всех необходимых рекомендаций, позволяющих возобновить регистрационный процесс. Тем самым степень влияния госорганов на процесс партийного строительства существенно снижается.

Нормы нового закона запрещают ликвидировать партии в связи с их недостаточной численностью. Таким образом, после госрегистрации фактически снимается даже требование о наличии 500 членов партии, ограничение действует только на число региональных отделений. Партия может быть ликвидирована, если она в течение семи лет подряд не принимает участия в выборах. Партия, не ведущая никакой политической деятельности, с существующими только на бумаге региональными отделениями, каждое из которых может быть представлено одним единственным членом, может формально существовать целых семь лет. К весьма существенным послаблениям в области деятельности партий относится то, что теперь сводный финансовый отчет о поступлении и расходовании средств, представляемый партией в Центральную избирательную комиссию, должен подаваться один раз в три года, тогда как предыдущая норма устанавливала ежегодный срок отчетности.

В итоге можно отметить, что в юридическом плане, новые условия регистрации и функционирования политических партий в России, по сравнению с периодом после распада СССР и до 2012 г., заметно стали легче, и, формально, обеспечивают гораздо больше возможность для политической деятельности. 

Теперь, после нескольких лет с момента принятия поправок, и ряда крупных выборов, в том числе и в Иркутской области, можно подвести некоторый итог, который поможет сделать определенные выводы из работы партийной системы в новых нормативно-правовых условиях. Что, безусловно, ответит на вопрос: оправдала ли себя реформа и действительно ли изменила суть работы партий и системы в целом, или всё же это некое изменение декораций части политического пространства, которое, по большей части, не повлияло на расстановку сил в партийной борьбе. Эти вопросы рассмотрим в следующих частях.

Текст: Алексей Шеньшаков

comments powered by HyperComments
28 Ноября 2016

Маленькие, да неудаленькие (о «малых» политических партиях России, часть 1)

«Клуб Публичной Политики» начинает публикацию серии статей, посвященных деятельности «малых» партий. Но для начала необходимо проанализирова...
11 Августа 2016

Кто живет на свои, а кто получает сверху

Рейтинг составлен на основании решений дум муниципальных образований второго уровня Иркутской области о бюджете на 2016.
Муниципалите...